Der Gemeinsame Bundesausschuss ist Herr im Haus - dem Ministerium bleibt wenig Macht

Kürzlich hat das Bundessozialgericht entschieden: Trotz seiner Macht kommt der GBA nicht an die kurze Leine der Politiker. Im Streit um die Protonentherapie hatte das Bundesgesundheitsministerium (BMG) vor den Sozialrichtern mehr Einfluss auf den Ausschuss eingefordert. Kassen und Ärzte setzen dagegen auf die Selbstverwaltung im Gesundheitswesen, und auch Patientenvertreter im GBA sprechen vom kleineren Übel.

Gericht hielt Ausschuss nicht für demokratisch legitimiert

Der Streit um die politische Legitimation des GBA hat Tradition. Seine Vorgänger kamen allerdings auch ohne jede öffentliche Kontrolle zusammen. Dies gab im Jahr 2000 dem Landessozialgericht Niedersachsen Anlass, den Ausschüssen ihre "demokratische und rechtsstaatliche Legitimation" abzusprechen. Zwar hat das BSG dieses Urteil später aufgehoben, das Problem liegt aber auf der Hand.

Seit 2004 sitzen allerdings auch Patientenvertreter mit am Tisch, allerdings ohne Stimmrecht. Und seit vergangenem Juli tagt zumindest das Plenum des GBA in Siegburg öffentlich. Dadurch wurde die Frage der Legitimation "zumindest in ihrer Brisanz abgemildert", meint Stefan Etgeton von den Verbraucherzentralen und Patientenvertreter im GBA. Ähnlich sieht es Judith Storf, Patientenberaterin in Bielefeld und ebenfalls Patientenvertreterin im GBA: Durch Tipps an die Presse könnten die Patientenvertreter bei Bedarf für eine öffentliche Diskussion sorgen.

Der Gesetzeswortlaut hilft wenig, um den Streit beizulegen: Danach muss der Ausschuss seine Richtlinien dem Gesundheitsministerium vorlegen, diese kann es "beanstanden". Erstmals hatte das BSG nun zu entscheiden, welche Befugnisse damit verbunden sind. Das BMG machte eine "Fachaufsicht" geltend. Diese schließt inhaltliche Fragen ein und wäre faktisch auf ein Weisungsrecht des Ministeriums hinausgelaufen. Konkret wollte das BMG durchsetzen, dass die Kassen die Protonenbestrahlung bei Brustkrebs bezahlen.

Doch das Bundessozialgericht hielt die Beanstandung für rechtswidrig. Die GBA-Richtlinie kann danach nun in Kraft treten. "Die aufsichtsrechtlichen Befugnisse des BMG gegenüber dem GBA sind auf eine Rechtskontrolle beschränkt", urteilten die Richter. Zur Begründung verwiesen sie auf "das traditionelle System des Aufsichtsrechts in der Sozialversicherung" - die Selbstverwaltung. Diese setze verfassungsrechtlich eine Rechtskontrolle voraus, inhaltliche Eingriffe lasse das Konzept der Selbstverwaltung aber nicht zu.

In ständiger Rechtsprechung hatte das BSG bislang den Richtlinien des GBA quasi gesetzgleiche "Normwirkung" beigemessen. Damit kommen die Richtlinien im Rang einer Verordnung gleich. Dies hat der Vertragsarztsenat nun bekräftigt und zum Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlichen Argumentationskette gemacht: Denn eine Verordnung darf eine Behörde laut Grundgesetz nur erlassen, wenn das Parlament sie hierzu per Gesetz ermächtigt hat.

Verfahrensordnung braucht Plazet des Ministeriums

Bestünde nun eine Weisungsbefugnis, könnte das BMG die Richtlinien faktisch selbst erlassen. Dafür freilich wäre eine gesetzliche Ermächtigung notwendig. Der Gesetzgeber habe die inhaltlichen Entscheidungen aber nun mal dem GBA übertragen.

Die demokratische Legitimation der Richtlinien ergibt sich nach Ansicht des BSG aus der Selbstverwaltung, gekoppelt mit der Kontrolle durch das Ministerium. Denn die Verfahrensordnung des GBA sei genehmigungspflichtig. Hierüber könne das BMG den Prozess der Entscheidungsfindung im GBA steuern. Aber: "Die Entscheidung über eine Methode selbst bleibt aber Sache des GBA und liegt nicht in der Kompetenz des BMG", so die Richter

Urteil des BSG, Az: B 6 A 1/08 R

Umstrittene Protonentherapie

Die Bestrahlung mit Protonen ist eine Alternative zur herkömmlichen Behandlung mit Photonen (Röntgenstrahlen). Die Behandlungskosten sind mindestens doppelt so hoch. Dabei wirken die Protonenstrahlen zielgenauer und lassen sich hinter dem behandelten Gewebe wieder abbremsen.

Die theoretischen Grundlagen sind seit 50 Jahren bekannt. In Deutschland gab es bislang nur eine Anlage zur Behandlung von Patienten mit Augentumoren in Berlin; seit März ist ein weiteres Protonenzentrum in München in Betrieb. Weitere sind im Bau oder in Planung.

2004 hatte der GBA die Therapie bei Augentumoren und weiteren seltenen Krebserkrankungen anerkannt, für Brustkrebs aber ausgeschlossen.